研学旅行从部分试点迈向全面推广都需要解决哪些难题？政府与社会资本如何合作
发布日期：2018-05-29
习近平同志在党的十九大报告中指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。
在教育领域中，这种矛盾表现为教育服务供给仍然不能很好地满足社会需求。
研学旅行作为一种新型的教育服务，能够满足社会多层次多类型的教育需求，推动研学旅行健康发展能够促进教育服务更平衡更充分地供给。
当前，研学旅行正处于从部分试点迈向全面推广的关键阶段，需要着力破解若干重点难题助力其发展。
1 治理视阈中的研学旅行服务
01、研学旅行：一种新型的教育服务
知行合一理念是中华民族传统文化中关于修身和育人的思想精华，如今更是被赋予了新时代治国理政的内涵。素质教育特别需要重视知行合一，开展研学旅行便是传承与发扬知行合一理念的教育行动。
在深化教育综合改革和教育治理现代化的当下，对研学旅行进行合理定位将是保障其健康发展的重要基础。
2014 年8月，《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》首次明确了 “研学旅行”要纳入中小学生日常教育范畴。
2016 年 11 月，《教育部等 11 部门关于推进中小学生研学旅行的意见》提出，将研学旅行纳入中小学教育教学计划。
通过区域性和阶段性试点，我们对研学旅行的内涵、属性和推进方法有了更加深入的理解，这将成为未来推动研学旅行发展的认识基础。
中小学生研学旅行是由教育部门和学校有计划地组织安排，通过集体旅行、集中食宿方式开展的研究性学习和旅行体验相结合的校外教育活动，研学旅行具有以下特点：
第一，研学旅行是创新性的教育服务，超越了简单的 “游” 与 “学”。区别于休闲旅游和课堂教学，研学旅行有机衔接理论与实践、课堂教学与旅行体验、校内教育与校外教育，是深度结合 “游”与 “学”，开展综合实践育人的教育服务创新。
第二，研学旅行是满足教育需求与旅游需求的服务产品，兼具教育意义和经济价值。研学旅行是一种可以同时满足教育需求与旅游需求，提高人民生活质量改善民生的服务产品。此外，研学旅行的发展有利于加速经济转型升级、培育经济发展新动能，推进研学旅行服务发展既是满足人民需求的教育行动，也是促进经济社会发展的经济行动。
第三，研学旅行是社会性的服务产品，需要动员社会力量参与供给。研学旅行将走出学校大门，走向更为广阔的社会实践。因此，它将涉及更多领域，将跨越更大空间和时间障碍，需要建立超越单个部门的更大的行动联盟来支持其发展。之所以由教育部等部委联合提出并执行研学旅行实施意见，正是因为提供这项服务需要涉及众多行业、部门和领域，特别需要社会资源的广泛支持。
发展研学旅行要承继学校一般学生活动组织形式和运作方式上的特点，也要注重吸引外部机构在旅游和旅行上的专业优势。发展研学旅行要利用好市场在资源配置中的决定性作用，通过架设新渠道和采用新模式整合各种社会参与力量，确保研学旅行安全性的同时提升教育效果，为社会供给充足优质的研学旅行服务。
02、公私合作：研学旅行服务发展的治理路向
自20世纪中叶以来，福利国家的重负、腐败丛生导致的不满等拷问着现代政府。新公共管理学派提出了新的理论体系和方法来解决沉疴旧疾，它所倡导的反思政府功能和强调资源整合成为理论与实践领域共同的议题，这为公私合作的发展奠定了现实基础。
公私合作是一种广义的模式，泛指政府与社会资本合作向社会提供公共设施和公共服务产品。公私合作强调一种资源整合和优势互补的结果指向，对于合作双方的 “公共性” 与 “私人性”界定持开放包容的态度。
除了纯粹意义上的公共部门和私人部门，那些兼具公共性和私人性的第三部门也可以根据具体情况被吸纳为公私合作的参与者。
随着外部条件的成熟，公私合作作为一种超越单个部门的利益联盟策略行动登上政策舞台，开始把治理理念转向如基础设施、医疗和教育等服务的现实模式。
作为一种新型的教育服务，研学旅行的发展需要吸收公私合作治理的理念与方法。
一方面，公私合作治理是教育治理现代化的重要组成部分。教育治理能力和治理体系的现代化是教育治理的发展目标，公私合作治理具有现代教育治理的科学化、制度化、规范化、程序化、高效化等特点，对于促进研学旅行这类教育服务的快速发展具有重要作用。
公私合作治理的逻辑弱化了政府与市场的严格限定，给政府重新进行教育职能定位提供了基础，引入竞争、交换、共享和互动的教育公私合作模式促进了教育治理的现代化发展。
公私合作在教育领域的运用正如治理理论所预期的那样，在减轻政府负担的同时带来了公共服务的改善，社会的教育产出和教育福利均保持在较高的水平。
另一方面，公私合作治理促进社会资本有序参与教育服务产品供给。现代教育治理提倡在政府服务供给效率不高的地方，让市场主体去发挥作用，政府可以通过购买服务的方式完成教育服务供给。
在供给侧结构性改革的时代，教育发展可以借助公私合作的方式释放包括市场资本在内的社会活力。我国长期以来教育投入不足的情况实际上为教育服务公私合作治理的引入提供了客观基础，这是从穷国办大教育走向大国办强教育、教育发展机制从供给约束型教育转向需求导向型教育的两种转向对政府教育治理能力提出的新要求。
在政府公共财政负担日益加重的情况下，应当让渡空间给社会资本，与社会资本形成良好的互动关系。研学旅行服务的供给需要在政府、市场和社会组织之间形成一种平等且相互依赖的关系，在互动与合作中解决这种新型教育服务的供给问题。
研学旅行服务的公私合作治理改变了政府与市场、社会之间的关系，实现了从单向依赖到多元互动、从行政指令向网络合作的整体转型。这种变革与转型能够适应新时代的新要求，促进教育服务供给质与量的共同提升。
2 研学旅行服务发展中的公私合作治理问题透视
01、产品属性藩篱阻碍供给创新
任何一种社会产品都要根据其属性来确定何种供给方式更为有效，因此公共产品和私人产品必须分别由政府和市场来提供才会更有效。
教育服务被认为是一种具有纯粹公共属性的社会产品，理所当然应由政府来提供。囿于这种认识局限，政府常对教育产品供给中的市场参与缺少实质性认同，教育服务的产品属性问题阻碍了其社会化和市场化供给的创新。
现实中，教育市场化改革的教训十分深刻。有人把这段不算成功的经历归咎于市场参与，认为市场逐利的天性与教育的公共性存在冲突，应当让教育供给回归公共属性， 防止市场运行破坏教育的公共性和公益性。研学旅行具有很强的溢出效应，部分也具有纯粹公共 产品的非竞争性和非排他性特质。
然而，我们必须看到研学旅行服务的供给需要牵动多种社会资源，需要突破学校和教育行政部门的边界，单纯 依靠学校或者教育行政部门无法产出高质量的研学旅行服务产品。
同时，研学旅行具有很强的个人消费特征和个人选择性，其个人收益率也较高， 可以并且应当通过市场方式来提供。如果将之定义为纯粹的公共教育产品，就如同把学生在学校中消费的面包定义为公共产品，泛化了纯粹公共产品和社会性产品的区别。
对研学旅行教育服务产品属性进行非此即彼的划分，特别是将其错置为一种纯粹的公共产品，那么渠道、模式和机制等都会因产品属性前提被框定在狭小的范围之内， 不能有效激发社会参与热情。
并且，市场仅仅是 一种资源配置方式，并非公共产品和私人产品划分的根本界限。关于产品属性问题的束缚切断了 研学旅行中校内校外资金、服务、信息和专业能 力等沟通的渠道，限制了社会力量参与研学旅行 服务供给的创新。
从试点的经验来看，完全依靠学校和教育行政部门开展研学旅行极大限制了服务供给的创新，无法为学生提供不同类型与层次的研学旅行服务产品，服务质量和数量不能令人满意。
02、安全问题焦虑影响参与合作
研学旅行安全问题是指相关主体在研学旅行具体活动过程中一切安全问题的总称，它实际上涉及了研学旅行活动中人、设备、环境等的安全现象，也包括安全观念、意识培育、思想建设与安全理论等，还包括活动中安全的防控、保障、 管理与处置等。
研学旅行是组织学生通过集体旅行、集中食宿的方式走出校园，加深与自然和文化的亲近感，增加对集体生活方式和社会公共道德的体验。因此，研学旅行不是简单的课后活动， 不是个体的随意行为，需要集体参与，需要相对较大的时空跨度，需要学生亲身参与亲自体验。
参与研学旅行活动的学生年龄较低，很多行为观念尚不成熟，特别是一旦形成群体会相互扰动， 群体活动的可控性弱，抵抗风险和处置安全问题的能力也较弱，增加了安全管理的难度。低年龄段群体开展规模较大的时空迁移，极易暴露在交通、食品、天气、传染性疾病、景点与住宿环境 甚至是活动参与人员之间纠纷冲突等安全隐患之中。
因为安全问题的存在，研学旅行的活动设计、 过程管理和善后处置等工作量和风险激增，导致学校和教师缺乏积极性，而家长也会因为安全问题存在顾虑。
学校更是不敢轻易开展研学旅行活动，甚至完全停止有组织的研学旅行、冬夏令营和集体外出活动等。这种考虑和顾虑不断交叉聚集相互加强，最终上升成为一种集体焦虑，呈现为一种对研学旅行过程中安全问题的过度敏感。
虽然也有家长和教师组织学生参加旅行社提供的部分游学活动，但是这些毕竟都是个体行为，并且这些游学服务产品很多仅仅是某些旅游产品的重新包装，并不能算作真正意义上的研学旅行。 缺乏对安全问题的专业认识和有效管控，让研学旅行的参与主体顾虑重重，参与度非常有限。
即便是组织近似于研学旅行的活动，参与各方都不同程度存在关于安全问题的焦虑情绪，都在极力规避风险、回避责任，“游”与 “学”的活力被限制在相对较低的水平，其功能和价值无法得到实现。
03、资源利用障碍限制服务开发
研学旅行具有 “跨界”属性，它既是教育活 动，也是旅游行为; 它从校内产生，又在校外开展。
研学旅行的 “跨界”属性需要不同部门之间建立资源共享和参与开发的体制机制，政府的驱 动和市场的联动要并行，教育部门的目标和旅游 机构的资源要相互结合，专业机构的智慧和经验要相互借取。
“跨界”的研学旅行特别需要两种资源支撑，即研学旅行基地资源和服务资源，这两种资源的利用状况从根本上决定着研学旅行能否顺利开展。
如果参照研学旅行开展较好国家的平均水平，我国将有一亿四千万中小学生参加各种类型的研学旅行活动。如此庞大的群体参与研学旅行，且研学旅行侧重点也因学生年龄和地域的不同而存在差异，如果缺少与之相协调的基地和服务资源支撑，研学旅行的推动就无从谈起。
然而，现在仍旧缺少一种机制来调动各种资源的联合利用。研学旅行基地资源的开发必然基于一定的景点和景区等作为活动空间，而这些景点和景 区目前仍旧以招揽旅游人群观光游览和休闲活动为主。
除了景点景区，还有很多具有实践性和教育性的自然与文化遗产地、文博院馆等公共设施、适宜开展研学旅行项目的三类产业园区、著名院校与科研机构等基地资源，但是这些资源的研学旅行功能开发相对滞后，它们彼此之间也缺乏系统整合。
传统意义上的景点旅游在开发研学旅行功能上有一定优势，但是如科研院所、产业园区和其他非传统意义上的潜在研学旅行基地要开发其功能需要借助更多资源和智慧，需要专业机构来把这些潜在的资源转为具有研学旅行服务功能的现实资源。
作为另一种基础性的支撑资源，研学旅行的服务资源开发也存在障碍，旅行社对待平常旅客的转运和服务方式无法适应大规模的学生研学活动。
对于研学活动所追求的教育意义和功能，旅行社也缺乏相应的开发基础与能力。要把研学旅行发展成为全过程全员的育人活动，旅行社需要借助教育的专业性支撑。
然而，现在仍缺乏一种实质性的联结机制与合作模式对资源进行综合利用。实质性的联结机制与合作模式必须以利益分享、成本分担和风险化解作为基础，而教育机构在这方面又极度缺乏经验。
除此之外，研学旅行服务还存在地域分割和地方保护倾向，本土化的承办机构凭借社会网络更容易获得参与本地中小学研学旅行服务供给的机会，而部分实力更强和资质更高的承办机构却很难获得公平竞争的机会，这也限制了优质服务资源的扩大和利用。
3 研学旅行服务发展中的公私合作治理策略选择
01、以合作供给跨越产品属性藩篱
治理理论的发展、科学技术的进步和社会公众需求的变革已经重新定义了产品的属性界限，教育不再具有传统意义上纯粹公共产品的属性，已经不存在绝对意义上的教育公共产品。
教育治理的核心在于满足社会教育需求，而治理的具体过程便是通过资源配置实现教育产品的公平有效供给。教育服务以公共价值为导向，以扩大公共利益为目的。只要有利于扩大公共福利，就不必然以产品属性为依据来限制教育服务供给来源。
公私合作的教育服务供给就淡化了研学旅行服务的产品属性界限，跨越了非公即私的属性藩篱，有利于扩大研学旅行服务的供给，有效满足社会需求。
发展研学旅行公私合作供给可以主要通过以下渠道来实现：
第一，发挥政府在顶层设计、标准制定、预算引导、绩效管理等方面的优势，政府要以更加开放的态度引入竞争机制，提高研学旅行的服务质量，降低服务成本。
第二，发挥社会资本在研学旅行服务产品设计、生产、运营和推广渠道等方面的优势，通过政府购买、使用者付费或政府补助等方式保障社会资本合理投资回报; 政府通过负责研学旅行服务的质量监管与价格控制而促进社会效益最大化。
第三，在具体措施上主要采取政府购买和特许经营等方式开展公私合作，要严把预算执行、招投标和服务质量监控环节，打破地域限制和地方保护，吸引更多高水平机构参与地方的研学旅行服务供给。
第四，在管理上强调政府以标准制定为先决条件进行全流程控制与管理。确定研学旅行的数量和质量标准是政府掌握公私合作主动性的核心，它既让政府对合作项目的全程管理有了抓手，也让社会资本有的放矢，更加有针对性地作出决策。
具体推进流程包括：
推出合作项目，即选择恰当合适的研学旅行服务产品类型，这些教育产品适宜引入社会资本进行生产；
确定合作对象，即选择有资质有能力的旅行社或者其他机构作为合作对象；
实施过程管理和监督，政府自身要有履约意识，同时也要对承办研学旅行活动机构的履约状况进行监督和管理，着重强化安全问题监督；
实施合作项目评价，对研学旅行的公私合作供给服务项目进行满意度和教育效果的评价。
02、以专业管理应对安全问题焦虑
研学旅行中一旦出现安全问题，将会造成不可估量的损失。然而，即便是坐在教室里的学生也未必能规避所有危险。
对研学旅行中存在的安全风险问题，过度焦虑既会阻断研学旅行活动的开展，也会降低学生的学习体验。采取专业的安全管理将有助于增强研学旅行的安全可靠性，缓解过度焦虑，提升学生的体验。
专业的安全保障机构和旅游机构对研学旅行中可能存在的安全问题有着更为全面和直接的认识，要实现对安全问题的有力管控，必须要吸纳这部分机构的专业优势。但是，这些机构往往也存在成本收益的权衡，在安全和效益发生矛盾时往往会更加注重短期效益。
在研学旅行的安全问题管控中，政府管理部门处于设计和监管的顶端，应当善于统筹各种专业智慧和资源，既注重来自学校和行政部门的意见，也要吸收来自其他旅游部门和机构的经验; 既通过严格的安全标准进行规制，也要通过调节杠杆形成稳定自觉的安全意识。
对待研学旅行中的安全问题应当采取专业化的安全管理，通过上下联动的方式提升研学旅行的安全性。
一方面， 政府应当自上而下从政策高度强化安全问题的重要性，建设横向关联、纵向衔接的研学旅行安全应急预案体系与健全的应急队伍，提高反应速度、 增强处置能力。
要按照现代研学旅行多样性、持续性、复合性的要求，以宽视角和多触角方式重新审视评估研学旅行安全应急预案，使研学旅行 安全应急预案进一步精细化、体系化、标准化、 自动化。
此外，还要自上而下建立健全跨行业、 跨部门、跨地区的研学旅行安全应急指挥协调体系、研学旅行安全风险监测评估体系和应急处置 体系等，尽快形成完备高效的协调联动体制和快 速反应机制。
另一方面，安全方案的设计应当自下而上地开展。要从研学旅行活动的终端层面开始梳理、排查安全问题，归集整理安全应急、处置和善后方案等。
注重从操作层面获得相关信息， 不断碰撞、交流并逐层上升总结形成安全问题数据库和应对方案资源库，从而更加全面、深刻和结构性地掌握并管控安全问题。
自下而上的另外一层含义在于，要引导研学旅行承办机构严格履行法律责任、合同责任，积极承担社会责任，牢固树立风险防范意识，将安全风险摊入成本，通过积极投保、主动预防等市场方式，合理分散或转移风险，提高抗风险能力，保障执行机构的正常运营。
目前已经有专业的研学旅行和旅游机构对研学旅行中可能存在的安全隐患进行了逐个梳理与筛查，初步框定了 12 大类 55 个小项的安全问题，这些都可以被吸收借鉴到研学旅行安全问题整体解决方案设计中。
03、以市场机制整合研学旅行资源
公私合作治理的根本特质在于利用契约形成参与主体的协作关系，参与主体在公私合作模式运行中通过市场机制形成业务的合作关系、利益的分享关系和风险的分担关系。
正是运用了政府责任和市场激励的原理，公私合作治理才使潜在参与者在契约下形成自发的集体行动。在公私合作治理框架下，政府的教育职能被放置于政府与社会的关系网络中得以理解和实现。
公私合作模式可以把与研学旅行相关的公共资源要素和社会资源要素进行契约整合，实现要素的合作配置， 这符合供给侧结构性改革的根本要求。因此，从某种意义上来说，研学旅行公私合作治理实际上是一个具备准市场功能的资源平台，是多种资源 投入渠道的集合点，是一种改善教育服务供给的有效手段。
研学旅行的公私合作治理模式有着重要的吸附作用，研学旅行的基地建设和服务开发将为社会资本参与提供利益驱动，政府在研学旅行上的投入会最终呈现出放大效应。同时，社会资本在资源要素使用上的效率优势也会被发挥出来，在成本收益的计算约束下，各种资源的价值得以充分发挥，最终带来社会福利的增加。
在利用市场机制吸收社会资本参与研学旅行的过程中，应当在保证研学旅行基本服务产品公益性的基础上为社会资本预留盈利空间，通过形成消费特征不同的产品组合，吸引社会资本为研学旅行提供更多公益性支持。加强预期引导可以促进社会资本更加深入地参与研学旅行服务供给，积极为学生提供安全性高、教育性强的公益性产品。
应当引导研学旅行承办机构为建卡贫困家庭学生减免 费用或提供适当补助，帮助贫困学生顺利完成研学旅行。此外，要加强对公私合作的研学旅行服务进行评价和检查，着重评价研学旅行服务与教育规律的契合度、与国家教育发展战略的一致性和对社会公共福利目标的贡献度等。
在教育领域中，这种矛盾表现为教育服务供给仍然不能很好地满足社会需求。
研学旅行作为一种新型的教育服务，能够满足社会多层次多类型的教育需求，推动研学旅行健康发展能够促进教育服务更平衡更充分地供给。
当前，研学旅行正处于从部分试点迈向全面推广的关键阶段，需要着力破解若干重点难题助力其发展。
1 治理视阈中的研学旅行服务
01、研学旅行：一种新型的教育服务
知行合一理念是中华民族传统文化中关于修身和育人的思想精华，如今更是被赋予了新时代治国理政的内涵。素质教育特别需要重视知行合一，开展研学旅行便是传承与发扬知行合一理念的教育行动。
在深化教育综合改革和教育治理现代化的当下，对研学旅行进行合理定位将是保障其健康发展的重要基础。
2014 年8月，《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》首次明确了 “研学旅行”要纳入中小学生日常教育范畴。
2016 年 11 月，《教育部等 11 部门关于推进中小学生研学旅行的意见》提出，将研学旅行纳入中小学教育教学计划。
通过区域性和阶段性试点，我们对研学旅行的内涵、属性和推进方法有了更加深入的理解，这将成为未来推动研学旅行发展的认识基础。
中小学生研学旅行是由教育部门和学校有计划地组织安排，通过集体旅行、集中食宿方式开展的研究性学习和旅行体验相结合的校外教育活动，研学旅行具有以下特点：
第一，研学旅行是创新性的教育服务，超越了简单的 “游” 与 “学”。区别于休闲旅游和课堂教学，研学旅行有机衔接理论与实践、课堂教学与旅行体验、校内教育与校外教育，是深度结合 “游”与 “学”，开展综合实践育人的教育服务创新。
第二，研学旅行是满足教育需求与旅游需求的服务产品，兼具教育意义和经济价值。研学旅行是一种可以同时满足教育需求与旅游需求，提高人民生活质量改善民生的服务产品。此外，研学旅行的发展有利于加速经济转型升级、培育经济发展新动能，推进研学旅行服务发展既是满足人民需求的教育行动，也是促进经济社会发展的经济行动。
第三，研学旅行是社会性的服务产品，需要动员社会力量参与供给。研学旅行将走出学校大门，走向更为广阔的社会实践。因此，它将涉及更多领域，将跨越更大空间和时间障碍，需要建立超越单个部门的更大的行动联盟来支持其发展。之所以由教育部等部委联合提出并执行研学旅行实施意见，正是因为提供这项服务需要涉及众多行业、部门和领域，特别需要社会资源的广泛支持。
发展研学旅行要承继学校一般学生活动组织形式和运作方式上的特点，也要注重吸引外部机构在旅游和旅行上的专业优势。发展研学旅行要利用好市场在资源配置中的决定性作用，通过架设新渠道和采用新模式整合各种社会参与力量，确保研学旅行安全性的同时提升教育效果，为社会供给充足优质的研学旅行服务。
02、公私合作：研学旅行服务发展的治理路向
自20世纪中叶以来，福利国家的重负、腐败丛生导致的不满等拷问着现代政府。新公共管理学派提出了新的理论体系和方法来解决沉疴旧疾，它所倡导的反思政府功能和强调资源整合成为理论与实践领域共同的议题，这为公私合作的发展奠定了现实基础。
公私合作是一种广义的模式，泛指政府与社会资本合作向社会提供公共设施和公共服务产品。公私合作强调一种资源整合和优势互补的结果指向，对于合作双方的 “公共性” 与 “私人性”界定持开放包容的态度。
除了纯粹意义上的公共部门和私人部门，那些兼具公共性和私人性的第三部门也可以根据具体情况被吸纳为公私合作的参与者。
随着外部条件的成熟，公私合作作为一种超越单个部门的利益联盟策略行动登上政策舞台，开始把治理理念转向如基础设施、医疗和教育等服务的现实模式。
作为一种新型的教育服务，研学旅行的发展需要吸收公私合作治理的理念与方法。
一方面，公私合作治理是教育治理现代化的重要组成部分。教育治理能力和治理体系的现代化是教育治理的发展目标，公私合作治理具有现代教育治理的科学化、制度化、规范化、程序化、高效化等特点，对于促进研学旅行这类教育服务的快速发展具有重要作用。
公私合作治理的逻辑弱化了政府与市场的严格限定，给政府重新进行教育职能定位提供了基础，引入竞争、交换、共享和互动的教育公私合作模式促进了教育治理的现代化发展。
公私合作在教育领域的运用正如治理理论所预期的那样，在减轻政府负担的同时带来了公共服务的改善，社会的教育产出和教育福利均保持在较高的水平。
另一方面，公私合作治理促进社会资本有序参与教育服务产品供给。现代教育治理提倡在政府服务供给效率不高的地方，让市场主体去发挥作用，政府可以通过购买服务的方式完成教育服务供给。
在供给侧结构性改革的时代，教育发展可以借助公私合作的方式释放包括市场资本在内的社会活力。我国长期以来教育投入不足的情况实际上为教育服务公私合作治理的引入提供了客观基础，这是从穷国办大教育走向大国办强教育、教育发展机制从供给约束型教育转向需求导向型教育的两种转向对政府教育治理能力提出的新要求。
在政府公共财政负担日益加重的情况下，应当让渡空间给社会资本，与社会资本形成良好的互动关系。研学旅行服务的供给需要在政府、市场和社会组织之间形成一种平等且相互依赖的关系，在互动与合作中解决这种新型教育服务的供给问题。
研学旅行服务的公私合作治理改变了政府与市场、社会之间的关系，实现了从单向依赖到多元互动、从行政指令向网络合作的整体转型。这种变革与转型能够适应新时代的新要求，促进教育服务供给质与量的共同提升。
2 研学旅行服务发展中的公私合作治理问题透视
01、产品属性藩篱阻碍供给创新
任何一种社会产品都要根据其属性来确定何种供给方式更为有效，因此公共产品和私人产品必须分别由政府和市场来提供才会更有效。
教育服务被认为是一种具有纯粹公共属性的社会产品，理所当然应由政府来提供。囿于这种认识局限，政府常对教育产品供给中的市场参与缺少实质性认同，教育服务的产品属性问题阻碍了其社会化和市场化供给的创新。
现实中，教育市场化改革的教训十分深刻。有人把这段不算成功的经历归咎于市场参与，认为市场逐利的天性与教育的公共性存在冲突，应当让教育供给回归公共属性， 防止市场运行破坏教育的公共性和公益性。研学旅行具有很强的溢出效应，部分也具有纯粹公共 产品的非竞争性和非排他性特质。
然而，我们必须看到研学旅行服务的供给需要牵动多种社会资源，需要突破学校和教育行政部门的边界，单纯 依靠学校或者教育行政部门无法产出高质量的研学旅行服务产品。
同时，研学旅行具有很强的个人消费特征和个人选择性，其个人收益率也较高， 可以并且应当通过市场方式来提供。如果将之定义为纯粹的公共教育产品，就如同把学生在学校中消费的面包定义为公共产品，泛化了纯粹公共产品和社会性产品的区别。
对研学旅行教育服务产品属性进行非此即彼的划分，特别是将其错置为一种纯粹的公共产品，那么渠道、模式和机制等都会因产品属性前提被框定在狭小的范围之内， 不能有效激发社会参与热情。
并且，市场仅仅是 一种资源配置方式，并非公共产品和私人产品划分的根本界限。关于产品属性问题的束缚切断了 研学旅行中校内校外资金、服务、信息和专业能 力等沟通的渠道，限制了社会力量参与研学旅行 服务供给的创新。
从试点的经验来看，完全依靠学校和教育行政部门开展研学旅行极大限制了服务供给的创新，无法为学生提供不同类型与层次的研学旅行服务产品，服务质量和数量不能令人满意。
02、安全问题焦虑影响参与合作
研学旅行安全问题是指相关主体在研学旅行具体活动过程中一切安全问题的总称，它实际上涉及了研学旅行活动中人、设备、环境等的安全现象，也包括安全观念、意识培育、思想建设与安全理论等，还包括活动中安全的防控、保障、 管理与处置等。
研学旅行是组织学生通过集体旅行、集中食宿的方式走出校园，加深与自然和文化的亲近感，增加对集体生活方式和社会公共道德的体验。因此，研学旅行不是简单的课后活动， 不是个体的随意行为，需要集体参与，需要相对较大的时空跨度，需要学生亲身参与亲自体验。
参与研学旅行活动的学生年龄较低，很多行为观念尚不成熟，特别是一旦形成群体会相互扰动， 群体活动的可控性弱，抵抗风险和处置安全问题的能力也较弱，增加了安全管理的难度。低年龄段群体开展规模较大的时空迁移，极易暴露在交通、食品、天气、传染性疾病、景点与住宿环境 甚至是活动参与人员之间纠纷冲突等安全隐患之中。
因为安全问题的存在，研学旅行的活动设计、 过程管理和善后处置等工作量和风险激增，导致学校和教师缺乏积极性，而家长也会因为安全问题存在顾虑。
学校更是不敢轻易开展研学旅行活动，甚至完全停止有组织的研学旅行、冬夏令营和集体外出活动等。这种考虑和顾虑不断交叉聚集相互加强，最终上升成为一种集体焦虑，呈现为一种对研学旅行过程中安全问题的过度敏感。
虽然也有家长和教师组织学生参加旅行社提供的部分游学活动，但是这些毕竟都是个体行为，并且这些游学服务产品很多仅仅是某些旅游产品的重新包装，并不能算作真正意义上的研学旅行。 缺乏对安全问题的专业认识和有效管控，让研学旅行的参与主体顾虑重重，参与度非常有限。
即便是组织近似于研学旅行的活动，参与各方都不同程度存在关于安全问题的焦虑情绪，都在极力规避风险、回避责任，“游”与 “学”的活力被限制在相对较低的水平，其功能和价值无法得到实现。
03、资源利用障碍限制服务开发
研学旅行具有 “跨界”属性，它既是教育活 动，也是旅游行为; 它从校内产生，又在校外开展。
研学旅行的 “跨界”属性需要不同部门之间建立资源共享和参与开发的体制机制，政府的驱 动和市场的联动要并行，教育部门的目标和旅游 机构的资源要相互结合，专业机构的智慧和经验要相互借取。
“跨界”的研学旅行特别需要两种资源支撑，即研学旅行基地资源和服务资源，这两种资源的利用状况从根本上决定着研学旅行能否顺利开展。
如果参照研学旅行开展较好国家的平均水平，我国将有一亿四千万中小学生参加各种类型的研学旅行活动。如此庞大的群体参与研学旅行，且研学旅行侧重点也因学生年龄和地域的不同而存在差异，如果缺少与之相协调的基地和服务资源支撑，研学旅行的推动就无从谈起。
然而，现在仍旧缺少一种机制来调动各种资源的联合利用。研学旅行基地资源的开发必然基于一定的景点和景区等作为活动空间，而这些景点和景 区目前仍旧以招揽旅游人群观光游览和休闲活动为主。
除了景点景区，还有很多具有实践性和教育性的自然与文化遗产地、文博院馆等公共设施、适宜开展研学旅行项目的三类产业园区、著名院校与科研机构等基地资源，但是这些资源的研学旅行功能开发相对滞后，它们彼此之间也缺乏系统整合。
传统意义上的景点旅游在开发研学旅行功能上有一定优势，但是如科研院所、产业园区和其他非传统意义上的潜在研学旅行基地要开发其功能需要借助更多资源和智慧，需要专业机构来把这些潜在的资源转为具有研学旅行服务功能的现实资源。
作为另一种基础性的支撑资源，研学旅行的服务资源开发也存在障碍，旅行社对待平常旅客的转运和服务方式无法适应大规模的学生研学活动。
对于研学活动所追求的教育意义和功能，旅行社也缺乏相应的开发基础与能力。要把研学旅行发展成为全过程全员的育人活动，旅行社需要借助教育的专业性支撑。
然而，现在仍缺乏一种实质性的联结机制与合作模式对资源进行综合利用。实质性的联结机制与合作模式必须以利益分享、成本分担和风险化解作为基础，而教育机构在这方面又极度缺乏经验。
除此之外，研学旅行服务还存在地域分割和地方保护倾向，本土化的承办机构凭借社会网络更容易获得参与本地中小学研学旅行服务供给的机会，而部分实力更强和资质更高的承办机构却很难获得公平竞争的机会，这也限制了优质服务资源的扩大和利用。
3 研学旅行服务发展中的公私合作治理策略选择
01、以合作供给跨越产品属性藩篱
治理理论的发展、科学技术的进步和社会公众需求的变革已经重新定义了产品的属性界限，教育不再具有传统意义上纯粹公共产品的属性，已经不存在绝对意义上的教育公共产品。
教育治理的核心在于满足社会教育需求，而治理的具体过程便是通过资源配置实现教育产品的公平有效供给。教育服务以公共价值为导向，以扩大公共利益为目的。只要有利于扩大公共福利，就不必然以产品属性为依据来限制教育服务供给来源。
公私合作的教育服务供给就淡化了研学旅行服务的产品属性界限，跨越了非公即私的属性藩篱，有利于扩大研学旅行服务的供给，有效满足社会需求。
发展研学旅行公私合作供给可以主要通过以下渠道来实现：
第一，发挥政府在顶层设计、标准制定、预算引导、绩效管理等方面的优势，政府要以更加开放的态度引入竞争机制，提高研学旅行的服务质量，降低服务成本。
第二，发挥社会资本在研学旅行服务产品设计、生产、运营和推广渠道等方面的优势，通过政府购买、使用者付费或政府补助等方式保障社会资本合理投资回报; 政府通过负责研学旅行服务的质量监管与价格控制而促进社会效益最大化。
第三，在具体措施上主要采取政府购买和特许经营等方式开展公私合作，要严把预算执行、招投标和服务质量监控环节，打破地域限制和地方保护，吸引更多高水平机构参与地方的研学旅行服务供给。
第四，在管理上强调政府以标准制定为先决条件进行全流程控制与管理。确定研学旅行的数量和质量标准是政府掌握公私合作主动性的核心，它既让政府对合作项目的全程管理有了抓手，也让社会资本有的放矢，更加有针对性地作出决策。
具体推进流程包括：
推出合作项目，即选择恰当合适的研学旅行服务产品类型，这些教育产品适宜引入社会资本进行生产；
确定合作对象，即选择有资质有能力的旅行社或者其他机构作为合作对象；
实施过程管理和监督，政府自身要有履约意识，同时也要对承办研学旅行活动机构的履约状况进行监督和管理，着重强化安全问题监督；
实施合作项目评价，对研学旅行的公私合作供给服务项目进行满意度和教育效果的评价。
02、以专业管理应对安全问题焦虑
研学旅行中一旦出现安全问题，将会造成不可估量的损失。然而，即便是坐在教室里的学生也未必能规避所有危险。
对研学旅行中存在的安全风险问题，过度焦虑既会阻断研学旅行活动的开展，也会降低学生的学习体验。采取专业的安全管理将有助于增强研学旅行的安全可靠性，缓解过度焦虑，提升学生的体验。
专业的安全保障机构和旅游机构对研学旅行中可能存在的安全问题有着更为全面和直接的认识，要实现对安全问题的有力管控，必须要吸纳这部分机构的专业优势。但是，这些机构往往也存在成本收益的权衡，在安全和效益发生矛盾时往往会更加注重短期效益。
在研学旅行的安全问题管控中，政府管理部门处于设计和监管的顶端，应当善于统筹各种专业智慧和资源，既注重来自学校和行政部门的意见，也要吸收来自其他旅游部门和机构的经验; 既通过严格的安全标准进行规制，也要通过调节杠杆形成稳定自觉的安全意识。
对待研学旅行中的安全问题应当采取专业化的安全管理，通过上下联动的方式提升研学旅行的安全性。
一方面， 政府应当自上而下从政策高度强化安全问题的重要性，建设横向关联、纵向衔接的研学旅行安全应急预案体系与健全的应急队伍，提高反应速度、 增强处置能力。
要按照现代研学旅行多样性、持续性、复合性的要求，以宽视角和多触角方式重新审视评估研学旅行安全应急预案，使研学旅行 安全应急预案进一步精细化、体系化、标准化、 自动化。
此外，还要自上而下建立健全跨行业、 跨部门、跨地区的研学旅行安全应急指挥协调体系、研学旅行安全风险监测评估体系和应急处置 体系等，尽快形成完备高效的协调联动体制和快 速反应机制。
另一方面，安全方案的设计应当自下而上地开展。要从研学旅行活动的终端层面开始梳理、排查安全问题，归集整理安全应急、处置和善后方案等。
注重从操作层面获得相关信息， 不断碰撞、交流并逐层上升总结形成安全问题数据库和应对方案资源库，从而更加全面、深刻和结构性地掌握并管控安全问题。
自下而上的另外一层含义在于，要引导研学旅行承办机构严格履行法律责任、合同责任，积极承担社会责任，牢固树立风险防范意识，将安全风险摊入成本，通过积极投保、主动预防等市场方式，合理分散或转移风险，提高抗风险能力，保障执行机构的正常运营。
目前已经有专业的研学旅行和旅游机构对研学旅行中可能存在的安全隐患进行了逐个梳理与筛查，初步框定了 12 大类 55 个小项的安全问题，这些都可以被吸收借鉴到研学旅行安全问题整体解决方案设计中。
03、以市场机制整合研学旅行资源
公私合作治理的根本特质在于利用契约形成参与主体的协作关系，参与主体在公私合作模式运行中通过市场机制形成业务的合作关系、利益的分享关系和风险的分担关系。
正是运用了政府责任和市场激励的原理，公私合作治理才使潜在参与者在契约下形成自发的集体行动。在公私合作治理框架下，政府的教育职能被放置于政府与社会的关系网络中得以理解和实现。
公私合作模式可以把与研学旅行相关的公共资源要素和社会资源要素进行契约整合，实现要素的合作配置， 这符合供给侧结构性改革的根本要求。因此，从某种意义上来说，研学旅行公私合作治理实际上是一个具备准市场功能的资源平台，是多种资源 投入渠道的集合点，是一种改善教育服务供给的有效手段。
研学旅行的公私合作治理模式有着重要的吸附作用，研学旅行的基地建设和服务开发将为社会资本参与提供利益驱动，政府在研学旅行上的投入会最终呈现出放大效应。同时，社会资本在资源要素使用上的效率优势也会被发挥出来，在成本收益的计算约束下，各种资源的价值得以充分发挥，最终带来社会福利的增加。
在利用市场机制吸收社会资本参与研学旅行的过程中，应当在保证研学旅行基本服务产品公益性的基础上为社会资本预留盈利空间，通过形成消费特征不同的产品组合，吸引社会资本为研学旅行提供更多公益性支持。加强预期引导可以促进社会资本更加深入地参与研学旅行服务供给，积极为学生提供安全性高、教育性强的公益性产品。
应当引导研学旅行承办机构为建卡贫困家庭学生减免 费用或提供适当补助，帮助贫困学生顺利完成研学旅行。此外，要加强对公私合作的研学旅行服务进行评价和检查，着重评价研学旅行服务与教育规律的契合度、与国家教育发展战略的一致性和对社会公共福利目标的贡献度等。
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