迈向“契约化”的政社合作
发布日期：2015-07-06
———中国政府向社会力量购买服务之研究
彭少峰 ， 张昱
［摘要］政府向社会力量购买服务的兴起与发展，为重构政府与社会关系提供了新的契机。本文尝试以政社互动关系为切入视角，对深沪两种不同实践模式( “体制内”和“民间化”) 进行解构，发现二者存在组织结构的“行政化”依附、运作资源“不确定性”供给、主体关系的“契约性”流失、合同文本的“虚文性”显现等共性约束，究其根源在于“政社不分”。由此，优化政府向社会力量购买服务的关键在于通过体制改革、法制建设与制度改进，在推进“政社分开”中迈向“契约化”的政社合作。
［关键词］政府购买服务; 公共服务; 契约化; 政社关系; 政社合作
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出: “正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”这表明，厘清和理顺政府与社会之间关系成为新时期党和政府的重要职责与历史使命。近年来，政府向社会力量购买服务的兴起与发展，不仅回应了健全现代公共服务体系、构建服务型政府、在改善民生和创新管理中加强社会建设的现实需求，而且改变和重塑了传统政府行动逻辑，为重构政府与社会关系提供了新的契机。由此，国内研究也呈现出一种“契约化”的范式转向［1］，更加强调政社互动结构对于政府购买服务实效的影响。但鲜有人关注这样几个重要问题:
在我国政府向社会力量购买服务实践中，不同发展模式何以呈现出高度相似的共性约束?
政社关系是如何发挥其制约与形塑功能?
应当构建何种政社关系以契合于本土实践长足发展的需要?
本文认为，对于这些待解议题的全面、有效解释，离不开对我国之所以推进政府购买服务当代动因的再认识、对政府购买服务模式及其约束条件的再分析、对政府购买服务优化策略与发展道路的再找寻。
一、政府向社会力量购买服务的当代动因
在全球化浪潮中，发达国家通过社会化、契约化方式供给公共服务的成功经验，无可避免地触动了寻求突破瓶颈、迎头赶上的发展中国家。总体来看，经济改革深化、社会结构转型和政府自我革新，是新时期我国全面推进政府向社会力量购买服务最深刻的背景条件与动力来源。
( 一) 经济改革深化: 政府向社会力量购买服务的外部推力
从经济角度出发，社会主义市场经济体制的改革深化与快速发展，对推进政府购买公共服务提出了迫切需求。一方面，改革开放以来中国经济总量和公共财政收入的快速增长，为推进政府向社会力量购买服务提供了日益丰厚的资金保障。我国GDP 总量已从1978 年的3600 多亿元增长至2012年的519322 多亿元; 人均GDP 从1978 年的381元增长至2012 年38354 元［2］，已经迈入中等发达国家行列; 国家财政收入从1978 年的1100 多亿元增长到2012 年的117210 多亿元［3］。另一方面，加快推进政府向社会力量购买服务，有利于释放改革红利，有效拉动内需。中国正处于深化经济体制改革和加快转变经济发展方式的重要阶段，推进政府购买服务不仅是促使经济发展更多依靠内需特别是消费需求拉动的主要手段，也是放开公共服务市场准入、增加相关服务业企业市场发展机会的重要举措，有利于在改善和保障民生服务的同时提升中国服务
行业的国际竞争水平，推动我国现代服务业的整体发展。
( 二) 社会结构转型: 政府向社会力量购买服务的内生动力
从社会角度出发，在民众物质生活水平普遍改善和持续提高的条件下，相对滞后于经济结构变化的社会结构转型，为推进政府购买公共服务提出了紧迫要求。首先，公共服务需求日益增长与多元化。我国现阶段的主要矛盾，依然是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，当前这一矛盾更多地表现为公共服务供给不足，难以满足由人民生活水平提高带来的增长的、差异化的服务需求。其次，传统公共服务供给体制的功能弱化。随着社会主义市场经济体制的确立和发展，传统单位体制赖以生存和运作的基础日益弱化，单位的社会福利保障和公共服务供给职能日益衰减，整个社会的非组织化问题愈益突出［4］。最后，社会组织发展迅速，为承接政府职能转移、形成公共服务合力和“社会协同、公众参与”的社会管理新格局提供了组织基础。截至2012 年，全国已有社会组织49． 9 万个［5］，广泛涉及教育、卫生、环境、
体育、就业和社会服务等不同领域，成为满足社会需求、应对社会风险的第一道防线。
( 三) 政府自我革新: 政府向社会力量购买服务的体制驱动
从政治角度出发，形成与经济社会发展相适应、高效合理的基本公共服务体系，在改善民生和创新管理中加强社会建设，既是党和政府对人民的庄严承诺，也为推进政府购买公共服务提出了现实要求。首先，传统政府供给模式具有缺乏竞争与公众选择的垄断特性，导致政府公共服务效率和质量低下，改善动力明显不足。其次，公共财政效率不足，各级政府依次形成“大而全、小而全”的公共服务供给体系，反而增加了政府机构和公务员数量，最终增添了政府财政负担［6］。最后，扩大购买公共服务的改革方向，符合现代服务型政府科学执政的理念。党的十八大报告提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”而推进政府购买公共服务，有利于优化公共财政效率和公共服务绩效，实现政府
自我革新、向服务型政府转变，在政事分开、政社分开中促进行政体制改革与社会体制改革的同步推进。
二、政府向社会力量购买服务的实践约束
上海和深圳是我国内地最早开展政府购买服务探索的城市。然而，在实践中两种不同发展模式何以呈现出高度相似的共性约束? 在此过程中，政社关系是如何发挥其制约与形塑功能? 本文尝试以“契约化”的范式和视角进行解构与阐释。
( 一) “体制内”和“民间化”: 两种实践模式的经验分殊
1． 上海模式: “体制内购买” 早在1988 年，上海在就业岗位、培训成果和中介服务等领域开启了政府购买服务之先河。1995 年，通过社会化筹资，将“罗山会馆”委托给基督教青年管理。2004年，市政法委按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，成立了自强、新航、阳光“三大社团”，分别承担社区禁毒、社区矫正和社区青少年事务管理服务，由禁毒办、矫正办和青少年事务办三个行政部门对口管理。此后，各级政府部门在社区民生服务、行业性服务、公益服务、社会管理等领域初步形成“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的购买模式。2009 年，市民政局运用福利彩票公益金购买社区公共服务，先后推出旨在形成充分竞争的公益招投标平台和公益创投平台，标志着“去行政化”改革试验的开启。至2010 年，上海通过购买服务、补助等形式为社会组织提供资金37． 89 亿元，2011 年达到了41． 02 亿元［7］。总体而言，上海经验的鲜明特征是采取行政主导的“体制内购买”模式———直接在体制内建立承担公共服务职能的新事业单位。
2． 深圳模式: “民间化购买” 20 世纪90 年代中期，深圳从城市环境卫生着手开始向社会力量购买服务，此后逐步延伸至医疗、养老、教育、社区服务、行业服务、纠纷调解等领域。2007 年，出台了《关于加强社会工作队伍建设推动社会工作发展的意见》及七个配套文件( “1 + 7”文件) ，提出政府购买服务的主要思路: 先倡导成立民间社会组织，再以购买岗位方式来获得社会组织服务，由市政府采购中心统一组织实施，按照程序进行招投标，按人头标准向中标单位给付资金。2010 年，深圳除购买岗位外，也开始同时购买“社区服务中心”等公益项目。截至2012 年底，共计购买社工岗位4697． 2 万元、资助公益项目3000 多万元，使用福彩公益金达1． 5 亿多元，使用政府财政资金2． 5 亿元［8］。总的来说，深圳经验不同于上海模式在于选择了“民间化购买”模式———通过增加民间组织这样一道“防火墙”来防止“被体制化”。
( 二) “政社不分”: 两种实践模式的共性约束在“契约化”研究范式和视角下，政府购买服务实践恍如政社互动结构的一个切片，其在组织结构、运作资源、合作主体、合同文本等方面显现出的种种共性约束，究其根本，在于“政社不分”。
1．“行政化”依附的组织结构组织架构的独立性，是社会组织得以有效开展服务、政府购买服务制度绩效发挥的结构性前提。上海市形成“两级政府、三级管理”和“条块结合、以块为主”的组织架构，以及高度嵌入政府组织体系的市、区( 县) 、街( 镇) 三级社团结构。这种强行政主导下的“多级政府在场”不仅致使社团主要采取行政化的日常运作方式，依赖于各级政府组织网络以及依附于组织之上的权力与资源，而且导致“核心组织的架空”［9］，社团内部运作受到来自不同政府条块关系的影响，内部凝聚力和团结力减弱，社团自身独立性和自主性亦严重受损。深圳市以上海市“行政化”为前车之鉴，增设了民间服务机构这道“防火墙”，由市民政局向社联社工服务中心购买社工岗位，再交给用人单位提供专业化服务，政府、社团和用人单位共同签订“三方合同”，某种程度上降低了社团组织架构的行政化依附。就组织结构而言，上海呈现出“行政化”依附的明显特征，而深圳“行政化”程度比较低。
2．“不确定性”供给的运作资源上海和深圳都主要采取“层级购买”方式向社会组织输送运作资源，这也是社会组织弱自主性、强依附性的制度根源。在市级层面，由市级主管部门按项目划拨专项经费，并予以全额保障，社团总站仅负责代发社工工资; 而在区( 县) 层面，工作站办公场所租赁、办公经费、活动经费等重要资源则均由区( 县) 有关部门掌握，予以非全额保障。因而，尽管深圳的“民间化”购买模式摆脱了对行政组织的结构依附，却没有改变对行政资源的依赖，日常运作资源仍然受制于基层用人单位。而近年来兴起的公益招投标与公益创投，由于其项目运作而非基础运作的本质，也没有从根本上改变社团对行政体制资源的高度依赖。因此，正是通过这种“不确定性”的资源供给方式，基层政府实现了对社会组织的“再控制”，这也是沪深模式面临的共性困境。
3．“契约性”流失的主体关系契约是建立在市场化基础上、独立平等的法人双方的民事权利义务关系的合意，这要求政府和社会组织在公共服务契约订立过程中要秉持契约自由与平等精神，进行充分协商。在实践中，由于对行政体制与资源的强依赖性，社会组织在合同协商中处于绝对弱势地位，缺乏基本议价能力，只能被动接受政府指定的工作内容、考核标准和经费数额，有的服务合同中甚至写入了社会组织承担行政工作任务的非合理要求。总之，无论是上海购买“三大社团”服务的形式合同，还是深圳购买民间组织服务的三方合同，实质上都是一种政府单方意志主导的单向性契约。而在公益招投标和公益创投中，社会组织尽管在服务项目设计等方面有了一定自主性，但在服务对象、目标、地点、周期、价格、付款方式等合同内容方面，仍然没有获得对等协商的主体地位，政府与社会组织之间“契约性”流失严重。
4．“虚文性”显现的合同文本缺乏契约信守精神，导致合同文本执行不严、流于形式，是政府购买服务实践中政府行动逻辑的突出特征。一方面，合同内容本身具有模糊性，合同指标易变更。由于沪深的市、区( 县) 、街( 镇) 三级均有管理和指导社工的权力，致使区( 县) 工作站以下出现“多头管理”现象，社工的实际工作量超出合同规定成为常态现象。在许多区( 县) ，服务经费、社工人手并不随服务要求提高和服务对象数量变更而变化，再加上政府部门在实际考核中重视指标完成数量的绩效导向，使得服务质量更加难以保障。另一方面，大量合同外工作被强加于社工，政府不按合同办事成为常态。基层部门经常将一些行政性工作推给社工，占用社工本职工作时间和精力; 或者借调社工到政府职能部门协助完成有关工作，占用社工编制但不从事社工本职服务，造成了表面上社工队伍人员配备充足，但实际工作人手不足的困境。总言之，政府不严格履行契约，致使合同文本“虚文性”显现，空有形式而缺乏实质内容。
三、政府向社会力量购买服务的优化策略
在改善民生和创新管理中加强社会建设的新时期，“政社不分”体制的内在矛盾日益突出，约束了政府购买服务制度功能的发挥。由此，优化政府购买服务的关键策略在于通过体制改革、法制建设与制度改进，推进“政社分开”，形成更加契合本土实践长足发展的新型政社关系。
( 一) 体制改革: 优化政府向社会力量购买服务的结构前提
我国公共服务领域各项制度安排难以适应时代发展要求的重要结构原因，是严重滞后于经济发展的行政体制与社会体制。从长远来看，行政体制改革与社会体制改革，是推进政府购买服务、迈向“契约化”政社合作的双足，不可偏废。
1． 行政体制改革: 转变政府职能与简政放权保障和改善基本公共服务是政府的重要行政职能，从这个意义上来说，政府购买服务实质上可以视为公共服务的“去行政化”过程。首先，要促进政府公共服务生产职能与供给职能、所有权与经营权的分离，将行政职能进行科学分类，逐步、适度地转移给具备足够承接能力的社会组织; 其次，树立服务型政府理念，将政府角色定位从公共服务“实施主体”转向“决策主体”，从“生产者”转向“提供者”、“规划者”和“监督者”; 再次，政府逐步从公共服务操作层面退出，释放被过度行政化的治理资源与公共权力，理顺各级政府之间、部门之间、政府与社会组织之间的权力边界，实现责、权、利、绩高度统一;最后，“去行政化”并不意味“去责任化”，政府不能撂担子、甩责任，要在宏观决策、顶层设计和监督管理方面坚守责任底线。
2． 社会体制改革: 建立现代社会组织体制建立现代社会组织体制，有利于政府、市场、社会三大部门各司其职、相互制衡。在当前“强政府、强市场、弱社会”［10］条件下，社会体制改革的首要任务是迅速发展和壮大社会组织，形成公共服务供应主体多元化和竞争化格局，以消除资源分配中的官僚主义。这要求政府通过一系列复杂的社会政策创新，构建社会组织成长的制度支持环境、能力提升环境、功能培育环境［11］。具体而言，由于在我国政府逻辑主导下社会组织具有“依附式自主”［12］特征，不仅要对其服务进行资助性购买，更要对其加强孵化培育和能力建设，形成项目购买和基础购买并重的“发掘—培育—购买”链条，最终实现其“自我造血”和“自生产”。从长远来看，只有不断降低社会组织对行政体制和资源的依附性，才能增强其自主地位，真正形成“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制”的现代社会组织体制。
( 二) 法制建设: 优化政府向社会力量购买服务的基础保障
立法先行是政府购买公共服务制度定型、稳定的客观标志，也是政社合作的法治保障。当前我国政府购买服务立法相对滞后，构建相关法律体系框架，将政府购买服务事务纳入法律规范的轨道，可以从中央、地方两个层面着手。
1． 中央层面: 修订和补充现有相关法律2003年颁布的《政府采购法》侧重于对政府购买货物、工程的规范，难以满足各地政府购买服务的制度需求，当务之急是尽快出台《政府采购法实施条例》。一是明确政府购买服务范围，可分为确定性购买范围、禁止性购买范围和裁量性购买范围; 二是明确社会组织承接公共服务委托的资质条件，包括从业人员专业知识条件、社会组织硬件设施和资金等物质条件、社会组织机构设置、行政管理、财务制度和社会声誉等组织条件等; 三是明确社会组织信息公开的范围、主体和方式等义务性规定; 四是对于不同类别公共服务类型，应当就社会组织的人员配备、设施设备、组织结构等条件以及政府购买的具体程序、责任划分等加以明确规定［13］。在现阶段，其功能定位不是成为制度运行的具体操作依据，而是能够提供基本法律依据，确保各级政府、社会组织依法办事、有法可依。
2． 地方层面: 制定配套规范性文件在政府购买服务基本法律体系尚不健全的情况下，规范性文件是指导和规制地方政府与社会组织行为的重要依据。一是制定标准化的《政府公共服务规定》，明确政府在规划、决策、监督、评估等方面的权责和要求，形成对各级政府公权力的刚性约束。这是在我国公法法律体系尚不健全情况下，治理“法治赤字”的必要举措。二是制定规范化的《政府购买服务合同》文本，明确服务对象、服务内容、服务要求、服务效果评定、资金支付方式等内容，明确政府和社会组织的权利义务，确保政社分工明确、权责明晰。在我国公共服务事业对法律规范需求日益急需的形势下，通过以上规范性文件的制定，可以对政府公权力及其行为形成刚性约束，为社会组织开展服务提供具体规范和法律保障。
( 三) 制度改进: 优化政府向社会力量购买服务的操作路径
政府购买服务制度的核心是契约制度。契约制度的功能不彰，也是约束当前政府购买服务制度绩效发挥、政社有效合作的实质原因。如何构建结构合理、职责分明、运行有序、追求高效的契约制度，可以从三个方面入手。
1． 契约设计: 从“行政导向”到“需求导向”这要求政府转变观念，不再将政府购买服务视为一种自上而下的行政管理，而要视为一种自下而上的“需求回应”和上下结合的“需求治理”［1］。一是要更加注重公众对公共服务质量的需求。改变以往将服务项目笼统地同政府职能对应、混淆行政与事业之间界线的做法，形成由社会组织设计、以公众需求为导向的项目生成机制。二是充分考虑社会组织对开展专业服务的资源需求。促使合同条款设置的合理化，成为确保社会组织资源供给充足、稳定的法律依据。合同经费要全面包含社会组织开展服务所需各项支出，包括项目经费、基础运作经费、人员工资和津贴等，以消解社会组织对行政体制资源的强依赖性，防止其沦为政府行政事务的“助手”。
2． 契约对象: 从“行政选择”到“社会选择”政府购买服务关乎国计民生，民众应在公共服务事务上享有更高程度的自主权，成为公共服务承接对象确定机制中的主导者和决策者。一是实施统一的招投标机制。摒弃政事不分的“体制内购买”模式，向更具活力的“体制外购买、竞争性购买”模式转变，委托第三方机构通过公开、公正的竞标程序来降低“行政选择”的主观随意性及社会组织对行政体制的依附性。二是不断拓展社会参与渠道。改变公共服务由政府行政评议和决策的做法，在项目招投标评议中设立由社会各界中的专业人士及居民代表组成的评审委员会，充分保障广大居民的知情权、表达权和参与权。
3． 契约管理: 从“行政原则”到“法治原则”防止政府购买服务合同的“契约性”流失、沦为一纸“形式契约”，要求避免和减少政府对社会组织开展服务中的直接行政干预，树立“法治原则”的管理理念。一是严格遵守契约精神。在契约基础上建立清晰明确的多方责任关系，使公共服务行为立足于合同契约关系［14］( PP． 35 ～ 36) 。政府部门要转变依赖于行政原则进行管理的传统观念，避免单方更改或中止契约，不得将行政事务打包摊派给社会组织或单方提高社会组织的工作任务和工作要求。二是建立科学合理、优胜劣汰的动态调整机制。一方面，以合同指标和要求为基本准绳，建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。另一方面，行政部门采取随机抽查形式进行动态监督，同时畅通社区群众监督举报和辅助评估的渠道，实现“政府主导、部门负责、社会参与、共同监督”的要求。
四、远景描绘: 迈向“契约化”的政社合作
中国在转型时期的重大使命，就是要在实现经济社会全面协调与可持续发展的同时，不断增进人民的福祉，而政府购买公共服务改革与制度建设经过多年的地方探索与渐进发展，也迫切需要进入定型、稳定和可持续发展阶段。深沪两地的实践经验，为我国全面推进政府向社会力量购买服务提供了宝贵的参照经验，并点明了改革成功与否的关键因素———政社互动关系。由此，应当构建何种政社关系，以契合于本土实践的长足发展? 克莱默和萨拉蒙认为，在公共服务供给中政社关系的理想形态是“合作伙伴”( collaborative) ，强调政府、社会和公民责任共担、共同决策，而不是政府单方责任和自上而下的决策执行［16］。国内学者认为，中国政府与社会关系将经历从国家合作主义( 政府主导、全面控制) 向社会合作主义( 平等合作、民间自治) 的转变［16］，最终形成“以政社分开为前提、政府职能转变为基础、政府购买服务为纽带”［17］的新型政社关系，以及政府和社会组织相互依赖、边界清晰的善治格局［18］。不难发现，中西叙事的共通之处在于，都强调一种政府与社会之间平等、合作、共享、对价的“契约化”关系。从人类历史的实践进程看，“契约化”的政社合作模式不仅有利于改善政府公共财政效率、提高公共服务效能、形成多元社会治理格局，而且可以使社会组织与社会个体得以摆脱对政府的高度依附，获得自主发展的可能性。基于这样的理论判断，政府向社会力量购买服务不仅仅是在公共服务供给体系中引入市场竞争机制( 市场化) 和社会志愿机制( 社会化) ，也不仅仅是公共服务生产职能与治理资源的主体间转移( 去行政化) ，而是公共服务秩序中一系列角色意识、价值取向、行为方式和互动结构的变迁，是政社关系从单向依赖到双向互动、从行政指令向契约合作的整体转型过程( 契约化) ［1］。
总言之，全面推进政府向社会力量购买服务是现代国家治理理念与模式的重大革新。它在理论和实践上回应了当前“加快转变政府职能、推进政事分开和政社分开、在改善民生和创新管理中加强社会建设”［19］的现实要求，为构建政府与社会组织在分离中合作、在合作中共赢的新型互动关系，迈上全体国民“共享、共治”的和谐社会建设道路，提供了新的契机和可供探索的空间，显然具有必要性、重要性和紧迫性。
彭少峰 ， 张昱
［摘要］政府向社会力量购买服务的兴起与发展，为重构政府与社会关系提供了新的契机。本文尝试以政社互动关系为切入视角，对深沪两种不同实践模式( “体制内”和“民间化”) 进行解构，发现二者存在组织结构的“行政化”依附、运作资源“不确定性”供给、主体关系的“契约性”流失、合同文本的“虚文性”显现等共性约束，究其根源在于“政社不分”。由此，优化政府向社会力量购买服务的关键在于通过体制改革、法制建设与制度改进，在推进“政社分开”中迈向“契约化”的政社合作。
［关键词］政府购买服务; 公共服务; 契约化; 政社关系; 政社合作
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出: “正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”这表明，厘清和理顺政府与社会之间关系成为新时期党和政府的重要职责与历史使命。近年来，政府向社会力量购买服务的兴起与发展，不仅回应了健全现代公共服务体系、构建服务型政府、在改善民生和创新管理中加强社会建设的现实需求，而且改变和重塑了传统政府行动逻辑，为重构政府与社会关系提供了新的契机。由此，国内研究也呈现出一种“契约化”的范式转向［1］，更加强调政社互动结构对于政府购买服务实效的影响。但鲜有人关注这样几个重要问题:
在我国政府向社会力量购买服务实践中，不同发展模式何以呈现出高度相似的共性约束?
政社关系是如何发挥其制约与形塑功能?
应当构建何种政社关系以契合于本土实践长足发展的需要?
本文认为，对于这些待解议题的全面、有效解释，离不开对我国之所以推进政府购买服务当代动因的再认识、对政府购买服务模式及其约束条件的再分析、对政府购买服务优化策略与发展道路的再找寻。
一、政府向社会力量购买服务的当代动因
在全球化浪潮中，发达国家通过社会化、契约化方式供给公共服务的成功经验，无可避免地触动了寻求突破瓶颈、迎头赶上的发展中国家。总体来看，经济改革深化、社会结构转型和政府自我革新，是新时期我国全面推进政府向社会力量购买服务最深刻的背景条件与动力来源。
( 一) 经济改革深化: 政府向社会力量购买服务的外部推力
从经济角度出发，社会主义市场经济体制的改革深化与快速发展，对推进政府购买公共服务提出了迫切需求。一方面，改革开放以来中国经济总量和公共财政收入的快速增长，为推进政府向社会力量购买服务提供了日益丰厚的资金保障。我国GDP 总量已从1978 年的3600 多亿元增长至2012年的519322 多亿元; 人均GDP 从1978 年的381元增长至2012 年38354 元［2］，已经迈入中等发达国家行列; 国家财政收入从1978 年的1100 多亿元增长到2012 年的117210 多亿元［3］。另一方面，加快推进政府向社会力量购买服务，有利于释放改革红利，有效拉动内需。中国正处于深化经济体制改革和加快转变经济发展方式的重要阶段，推进政府购买服务不仅是促使经济发展更多依靠内需特别是消费需求拉动的主要手段，也是放开公共服务市场准入、增加相关服务业企业市场发展机会的重要举措，有利于在改善和保障民生服务的同时提升中国服务
行业的国际竞争水平，推动我国现代服务业的整体发展。
( 二) 社会结构转型: 政府向社会力量购买服务的内生动力
从社会角度出发，在民众物质生活水平普遍改善和持续提高的条件下，相对滞后于经济结构变化的社会结构转型，为推进政府购买公共服务提出了紧迫要求。首先，公共服务需求日益增长与多元化。我国现阶段的主要矛盾，依然是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，当前这一矛盾更多地表现为公共服务供给不足，难以满足由人民生活水平提高带来的增长的、差异化的服务需求。其次，传统公共服务供给体制的功能弱化。随着社会主义市场经济体制的确立和发展，传统单位体制赖以生存和运作的基础日益弱化，单位的社会福利保障和公共服务供给职能日益衰减，整个社会的非组织化问题愈益突出［4］。最后，社会组织发展迅速，为承接政府职能转移、形成公共服务合力和“社会协同、公众参与”的社会管理新格局提供了组织基础。截至2012 年，全国已有社会组织49． 9 万个［5］，广泛涉及教育、卫生、环境、
体育、就业和社会服务等不同领域，成为满足社会需求、应对社会风险的第一道防线。
( 三) 政府自我革新: 政府向社会力量购买服务的体制驱动
从政治角度出发，形成与经济社会发展相适应、高效合理的基本公共服务体系，在改善民生和创新管理中加强社会建设，既是党和政府对人民的庄严承诺，也为推进政府购买公共服务提出了现实要求。首先，传统政府供给模式具有缺乏竞争与公众选择的垄断特性，导致政府公共服务效率和质量低下，改善动力明显不足。其次，公共财政效率不足，各级政府依次形成“大而全、小而全”的公共服务供给体系，反而增加了政府机构和公务员数量，最终增添了政府财政负担［6］。最后，扩大购买公共服务的改革方向，符合现代服务型政府科学执政的理念。党的十八大报告提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”而推进政府购买公共服务，有利于优化公共财政效率和公共服务绩效，实现政府
自我革新、向服务型政府转变，在政事分开、政社分开中促进行政体制改革与社会体制改革的同步推进。
二、政府向社会力量购买服务的实践约束
上海和深圳是我国内地最早开展政府购买服务探索的城市。然而，在实践中两种不同发展模式何以呈现出高度相似的共性约束? 在此过程中，政社关系是如何发挥其制约与形塑功能? 本文尝试以“契约化”的范式和视角进行解构与阐释。
( 一) “体制内”和“民间化”: 两种实践模式的经验分殊
1． 上海模式: “体制内购买” 早在1988 年，上海在就业岗位、培训成果和中介服务等领域开启了政府购买服务之先河。1995 年，通过社会化筹资，将“罗山会馆”委托给基督教青年管理。2004年，市政法委按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，成立了自强、新航、阳光“三大社团”，分别承担社区禁毒、社区矫正和社区青少年事务管理服务，由禁毒办、矫正办和青少年事务办三个行政部门对口管理。此后，各级政府部门在社区民生服务、行业性服务、公益服务、社会管理等领域初步形成“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的购买模式。2009 年，市民政局运用福利彩票公益金购买社区公共服务，先后推出旨在形成充分竞争的公益招投标平台和公益创投平台，标志着“去行政化”改革试验的开启。至2010 年，上海通过购买服务、补助等形式为社会组织提供资金37． 89 亿元，2011 年达到了41． 02 亿元［7］。总体而言，上海经验的鲜明特征是采取行政主导的“体制内购买”模式———直接在体制内建立承担公共服务职能的新事业单位。
2． 深圳模式: “民间化购买” 20 世纪90 年代中期，深圳从城市环境卫生着手开始向社会力量购买服务，此后逐步延伸至医疗、养老、教育、社区服务、行业服务、纠纷调解等领域。2007 年，出台了《关于加强社会工作队伍建设推动社会工作发展的意见》及七个配套文件( “1 + 7”文件) ，提出政府购买服务的主要思路: 先倡导成立民间社会组织，再以购买岗位方式来获得社会组织服务，由市政府采购中心统一组织实施，按照程序进行招投标，按人头标准向中标单位给付资金。2010 年，深圳除购买岗位外，也开始同时购买“社区服务中心”等公益项目。截至2012 年底，共计购买社工岗位4697． 2 万元、资助公益项目3000 多万元，使用福彩公益金达1． 5 亿多元，使用政府财政资金2． 5 亿元［8］。总的来说，深圳经验不同于上海模式在于选择了“民间化购买”模式———通过增加民间组织这样一道“防火墙”来防止“被体制化”。
( 二) “政社不分”: 两种实践模式的共性约束在“契约化”研究范式和视角下，政府购买服务实践恍如政社互动结构的一个切片，其在组织结构、运作资源、合作主体、合同文本等方面显现出的种种共性约束，究其根本，在于“政社不分”。
1．“行政化”依附的组织结构组织架构的独立性，是社会组织得以有效开展服务、政府购买服务制度绩效发挥的结构性前提。上海市形成“两级政府、三级管理”和“条块结合、以块为主”的组织架构，以及高度嵌入政府组织体系的市、区( 县) 、街( 镇) 三级社团结构。这种强行政主导下的“多级政府在场”不仅致使社团主要采取行政化的日常运作方式，依赖于各级政府组织网络以及依附于组织之上的权力与资源，而且导致“核心组织的架空”［9］，社团内部运作受到来自不同政府条块关系的影响，内部凝聚力和团结力减弱，社团自身独立性和自主性亦严重受损。深圳市以上海市“行政化”为前车之鉴，增设了民间服务机构这道“防火墙”，由市民政局向社联社工服务中心购买社工岗位，再交给用人单位提供专业化服务，政府、社团和用人单位共同签订“三方合同”，某种程度上降低了社团组织架构的行政化依附。就组织结构而言，上海呈现出“行政化”依附的明显特征，而深圳“行政化”程度比较低。
2．“不确定性”供给的运作资源上海和深圳都主要采取“层级购买”方式向社会组织输送运作资源，这也是社会组织弱自主性、强依附性的制度根源。在市级层面，由市级主管部门按项目划拨专项经费，并予以全额保障，社团总站仅负责代发社工工资; 而在区( 县) 层面，工作站办公场所租赁、办公经费、活动经费等重要资源则均由区( 县) 有关部门掌握，予以非全额保障。因而，尽管深圳的“民间化”购买模式摆脱了对行政组织的结构依附，却没有改变对行政资源的依赖，日常运作资源仍然受制于基层用人单位。而近年来兴起的公益招投标与公益创投，由于其项目运作而非基础运作的本质，也没有从根本上改变社团对行政体制资源的高度依赖。因此，正是通过这种“不确定性”的资源供给方式，基层政府实现了对社会组织的“再控制”，这也是沪深模式面临的共性困境。
3．“契约性”流失的主体关系契约是建立在市场化基础上、独立平等的法人双方的民事权利义务关系的合意，这要求政府和社会组织在公共服务契约订立过程中要秉持契约自由与平等精神，进行充分协商。在实践中，由于对行政体制与资源的强依赖性，社会组织在合同协商中处于绝对弱势地位，缺乏基本议价能力，只能被动接受政府指定的工作内容、考核标准和经费数额，有的服务合同中甚至写入了社会组织承担行政工作任务的非合理要求。总之，无论是上海购买“三大社团”服务的形式合同，还是深圳购买民间组织服务的三方合同，实质上都是一种政府单方意志主导的单向性契约。而在公益招投标和公益创投中，社会组织尽管在服务项目设计等方面有了一定自主性，但在服务对象、目标、地点、周期、价格、付款方式等合同内容方面，仍然没有获得对等协商的主体地位，政府与社会组织之间“契约性”流失严重。
4．“虚文性”显现的合同文本缺乏契约信守精神，导致合同文本执行不严、流于形式，是政府购买服务实践中政府行动逻辑的突出特征。一方面，合同内容本身具有模糊性，合同指标易变更。由于沪深的市、区( 县) 、街( 镇) 三级均有管理和指导社工的权力，致使区( 县) 工作站以下出现“多头管理”现象，社工的实际工作量超出合同规定成为常态现象。在许多区( 县) ，服务经费、社工人手并不随服务要求提高和服务对象数量变更而变化，再加上政府部门在实际考核中重视指标完成数量的绩效导向，使得服务质量更加难以保障。另一方面，大量合同外工作被强加于社工，政府不按合同办事成为常态。基层部门经常将一些行政性工作推给社工，占用社工本职工作时间和精力; 或者借调社工到政府职能部门协助完成有关工作，占用社工编制但不从事社工本职服务，造成了表面上社工队伍人员配备充足，但实际工作人手不足的困境。总言之，政府不严格履行契约，致使合同文本“虚文性”显现，空有形式而缺乏实质内容。
三、政府向社会力量购买服务的优化策略
在改善民生和创新管理中加强社会建设的新时期，“政社不分”体制的内在矛盾日益突出，约束了政府购买服务制度功能的发挥。由此，优化政府购买服务的关键策略在于通过体制改革、法制建设与制度改进，推进“政社分开”，形成更加契合本土实践长足发展的新型政社关系。
( 一) 体制改革: 优化政府向社会力量购买服务的结构前提
我国公共服务领域各项制度安排难以适应时代发展要求的重要结构原因，是严重滞后于经济发展的行政体制与社会体制。从长远来看，行政体制改革与社会体制改革，是推进政府购买服务、迈向“契约化”政社合作的双足，不可偏废。
1． 行政体制改革: 转变政府职能与简政放权保障和改善基本公共服务是政府的重要行政职能，从这个意义上来说，政府购买服务实质上可以视为公共服务的“去行政化”过程。首先，要促进政府公共服务生产职能与供给职能、所有权与经营权的分离，将行政职能进行科学分类，逐步、适度地转移给具备足够承接能力的社会组织; 其次，树立服务型政府理念，将政府角色定位从公共服务“实施主体”转向“决策主体”，从“生产者”转向“提供者”、“规划者”和“监督者”; 再次，政府逐步从公共服务操作层面退出，释放被过度行政化的治理资源与公共权力，理顺各级政府之间、部门之间、政府与社会组织之间的权力边界，实现责、权、利、绩高度统一;最后，“去行政化”并不意味“去责任化”，政府不能撂担子、甩责任，要在宏观决策、顶层设计和监督管理方面坚守责任底线。
2． 社会体制改革: 建立现代社会组织体制建立现代社会组织体制，有利于政府、市场、社会三大部门各司其职、相互制衡。在当前“强政府、强市场、弱社会”［10］条件下，社会体制改革的首要任务是迅速发展和壮大社会组织，形成公共服务供应主体多元化和竞争化格局，以消除资源分配中的官僚主义。这要求政府通过一系列复杂的社会政策创新，构建社会组织成长的制度支持环境、能力提升环境、功能培育环境［11］。具体而言，由于在我国政府逻辑主导下社会组织具有“依附式自主”［12］特征，不仅要对其服务进行资助性购买，更要对其加强孵化培育和能力建设，形成项目购买和基础购买并重的“发掘—培育—购买”链条，最终实现其“自我造血”和“自生产”。从长远来看，只有不断降低社会组织对行政体制和资源的依附性，才能增强其自主地位，真正形成“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制”的现代社会组织体制。
( 二) 法制建设: 优化政府向社会力量购买服务的基础保障
立法先行是政府购买公共服务制度定型、稳定的客观标志，也是政社合作的法治保障。当前我国政府购买服务立法相对滞后，构建相关法律体系框架，将政府购买服务事务纳入法律规范的轨道，可以从中央、地方两个层面着手。
1． 中央层面: 修订和补充现有相关法律2003年颁布的《政府采购法》侧重于对政府购买货物、工程的规范，难以满足各地政府购买服务的制度需求，当务之急是尽快出台《政府采购法实施条例》。一是明确政府购买服务范围，可分为确定性购买范围、禁止性购买范围和裁量性购买范围; 二是明确社会组织承接公共服务委托的资质条件，包括从业人员专业知识条件、社会组织硬件设施和资金等物质条件、社会组织机构设置、行政管理、财务制度和社会声誉等组织条件等; 三是明确社会组织信息公开的范围、主体和方式等义务性规定; 四是对于不同类别公共服务类型，应当就社会组织的人员配备、设施设备、组织结构等条件以及政府购买的具体程序、责任划分等加以明确规定［13］。在现阶段，其功能定位不是成为制度运行的具体操作依据，而是能够提供基本法律依据，确保各级政府、社会组织依法办事、有法可依。
2． 地方层面: 制定配套规范性文件在政府购买服务基本法律体系尚不健全的情况下，规范性文件是指导和规制地方政府与社会组织行为的重要依据。一是制定标准化的《政府公共服务规定》，明确政府在规划、决策、监督、评估等方面的权责和要求，形成对各级政府公权力的刚性约束。这是在我国公法法律体系尚不健全情况下，治理“法治赤字”的必要举措。二是制定规范化的《政府购买服务合同》文本，明确服务对象、服务内容、服务要求、服务效果评定、资金支付方式等内容，明确政府和社会组织的权利义务，确保政社分工明确、权责明晰。在我国公共服务事业对法律规范需求日益急需的形势下，通过以上规范性文件的制定，可以对政府公权力及其行为形成刚性约束，为社会组织开展服务提供具体规范和法律保障。
( 三) 制度改进: 优化政府向社会力量购买服务的操作路径
政府购买服务制度的核心是契约制度。契约制度的功能不彰，也是约束当前政府购买服务制度绩效发挥、政社有效合作的实质原因。如何构建结构合理、职责分明、运行有序、追求高效的契约制度，可以从三个方面入手。
1． 契约设计: 从“行政导向”到“需求导向”这要求政府转变观念，不再将政府购买服务视为一种自上而下的行政管理，而要视为一种自下而上的“需求回应”和上下结合的“需求治理”［1］。一是要更加注重公众对公共服务质量的需求。改变以往将服务项目笼统地同政府职能对应、混淆行政与事业之间界线的做法，形成由社会组织设计、以公众需求为导向的项目生成机制。二是充分考虑社会组织对开展专业服务的资源需求。促使合同条款设置的合理化，成为确保社会组织资源供给充足、稳定的法律依据。合同经费要全面包含社会组织开展服务所需各项支出，包括项目经费、基础运作经费、人员工资和津贴等，以消解社会组织对行政体制资源的强依赖性，防止其沦为政府行政事务的“助手”。
2． 契约对象: 从“行政选择”到“社会选择”政府购买服务关乎国计民生，民众应在公共服务事务上享有更高程度的自主权，成为公共服务承接对象确定机制中的主导者和决策者。一是实施统一的招投标机制。摒弃政事不分的“体制内购买”模式，向更具活力的“体制外购买、竞争性购买”模式转变，委托第三方机构通过公开、公正的竞标程序来降低“行政选择”的主观随意性及社会组织对行政体制的依附性。二是不断拓展社会参与渠道。改变公共服务由政府行政评议和决策的做法，在项目招投标评议中设立由社会各界中的专业人士及居民代表组成的评审委员会，充分保障广大居民的知情权、表达权和参与权。
3． 契约管理: 从“行政原则”到“法治原则”防止政府购买服务合同的“契约性”流失、沦为一纸“形式契约”，要求避免和减少政府对社会组织开展服务中的直接行政干预，树立“法治原则”的管理理念。一是严格遵守契约精神。在契约基础上建立清晰明确的多方责任关系，使公共服务行为立足于合同契约关系［14］( PP． 35 ～ 36) 。政府部门要转变依赖于行政原则进行管理的传统观念，避免单方更改或中止契约，不得将行政事务打包摊派给社会组织或单方提高社会组织的工作任务和工作要求。二是建立科学合理、优胜劣汰的动态调整机制。一方面，以合同指标和要求为基本准绳，建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。另一方面，行政部门采取随机抽查形式进行动态监督，同时畅通社区群众监督举报和辅助评估的渠道，实现“政府主导、部门负责、社会参与、共同监督”的要求。
四、远景描绘: 迈向“契约化”的政社合作
中国在转型时期的重大使命，就是要在实现经济社会全面协调与可持续发展的同时，不断增进人民的福祉，而政府购买公共服务改革与制度建设经过多年的地方探索与渐进发展，也迫切需要进入定型、稳定和可持续发展阶段。深沪两地的实践经验，为我国全面推进政府向社会力量购买服务提供了宝贵的参照经验，并点明了改革成功与否的关键因素———政社互动关系。由此，应当构建何种政社关系，以契合于本土实践的长足发展? 克莱默和萨拉蒙认为，在公共服务供给中政社关系的理想形态是“合作伙伴”( collaborative) ，强调政府、社会和公民责任共担、共同决策，而不是政府单方责任和自上而下的决策执行［16］。国内学者认为，中国政府与社会关系将经历从国家合作主义( 政府主导、全面控制) 向社会合作主义( 平等合作、民间自治) 的转变［16］，最终形成“以政社分开为前提、政府职能转变为基础、政府购买服务为纽带”［17］的新型政社关系，以及政府和社会组织相互依赖、边界清晰的善治格局［18］。不难发现，中西叙事的共通之处在于，都强调一种政府与社会之间平等、合作、共享、对价的“契约化”关系。从人类历史的实践进程看，“契约化”的政社合作模式不仅有利于改善政府公共财政效率、提高公共服务效能、形成多元社会治理格局，而且可以使社会组织与社会个体得以摆脱对政府的高度依附，获得自主发展的可能性。基于这样的理论判断，政府向社会力量购买服务不仅仅是在公共服务供给体系中引入市场竞争机制( 市场化) 和社会志愿机制( 社会化) ，也不仅仅是公共服务生产职能与治理资源的主体间转移( 去行政化) ，而是公共服务秩序中一系列角色意识、价值取向、行为方式和互动结构的变迁，是政社关系从单向依赖到双向互动、从行政指令向契约合作的整体转型过程( 契约化) ［1］。
总言之，全面推进政府向社会力量购买服务是现代国家治理理念与模式的重大革新。它在理论和实践上回应了当前“加快转变政府职能、推进政事分开和政社分开、在改善民生和创新管理中加强社会建设”［19］的现实要求，为构建政府与社会组织在分离中合作、在合作中共赢的新型互动关系，迈上全体国民“共享、共治”的和谐社会建设道路，提供了新的契机和可供探索的空间，显然具有必要性、重要性和紧迫性。
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